Há mais de 50 anos o Economista Keynesiano Nicolas Kaldor enfatizava a necessidade de se ter uma AT (Administração Tributária) bem estruturada vislumbrando a eficiência econômica em estudos tributários para os países subdesenvolvidos. Há época as ATs dos países subdesenvolvidos, em geral, sofriam de uma insuficiência de quadros, baixo nível de qualificação profissional. Em artigo publicado em 63 defendeu o ponto de vista de que era possível erradicar a corrupção e a ineficiência se suficiente atenção fosse dada à criação de um corpo permanente de funcionários diferenciados, cuja remuneração, status e perspectivas de promoção fossem suficientes para atrair o melhor talento e estabelecer os padrões profissionais de um serviço público de alta qualidade e de status social. “Estamos convencidos de que um sistema eficiente de tributação está bem ao alcance da capacidade administrativa dos países subdesenvolvidos e que a evitação e evasão de tributos em larga escala não constituem problemas técnicos e administrativos insuperáveis, mas problemas de pressão política que conduz a uma legislação falha e a uma administração inoperante. Sem dúvida um sistema ineficiente será sempre preferido por todos aqueles a que um sistema adequado e eficiente possa afetar”. A preocupação do economista não era com os aspectos políticos, e sim com os aspectos econômicos, técnicos e administrativos. Contudo frisava “os verdadeiros obstáculos são os primeiros e não os últimos, embora se apresentem invariavelmente disfarçados sob as cores destes”. É duro ver que o que o economista denunciou há tanto tempo atrás ainda estarmos vivenciando em algumas ATs no Brasil.

Em nome do combate ao déficit público, observamos, atualmente em algumas ATs, governos sacrificarem os interesses dos funcionários permitindo que se crie um ambiente de insatisfação, ressentimento e subserviência não aos interesses do Estado, mas sim a interesse particulares dos governos. Dessa forma contrariando o que recomendava Kaldor, os funcionários das ATs estão sendo tratados como funcionários públicos comuns. Instala-se assim um quadro de apatia e falta de motivação entre os fiscais, agravado pelos planos de carreira inadequados, formas escusas de remuneração, perda de direitos como estabilidade e direito a aposentadoria integral. Sem esse grau de estabilidade ou segurança tanto remuneratória quanto previdenciária o Auditor fica sem condições de enfrentar barreiras poderosas que se antepõe a sua obrigação funcional de verificar o comportamento do contribuinte á luz da legislação. A AT fica vulnerável á pressão de interesses econômicos e políticos não habituados a ser rigorosamente fiscalizados e não habituados a respeitar a legislação. O Auditor então vira escravo de governos, às vezes corruptos, que buscam arrecadar a qualquer custo ao invés de ser escravo da lei como ocorre no mundo. O próprio FMI reconhece que a carreira de Auditor Fiscal necessita precisa ser diferenciada das demais do funcionalismo (Tax Administration Staff – From the head of the tax Administration to the botton of the carrer ladder – Need to Have a Dregree of Job Security).

A Administração Tributária tem como principal objetivo administrar as leis tributárias aproveitando o máximo do potencial tributário do ente tributante. A Administração Tributária faz parte do Sistema Tributário e o próprio conceito de sistema incorpora a administração. Na maioria dos países, as ATs abarcam quatro macrofunções básicas:

Essas macrofunções, em uma visão sistêmica, se inter-relacionam e são interdependentes. Sua viabilidade, portanto, reside no funcionamento equilibrado e harmônico do processo.

A fiscalização eficaz tem como conseqüência o aumento de receita. Algumas Administrações Tributárias têm como missão prover e gerir recursos para o equilíbrio das contas do Estado se esquecendo que finalidade precípua da fiscalização é fazer cumprir a lei, orientar e fiscalizar. Abaixo verificamos as missões de algumas administrações tributárias no mundo e em nenhuma o fim arrecadatório está presente.

Como observamos acima a idéia que permeia a declaração de missão do fisco é fazer cumprir a Lei. Quando a missão é focada em fins arrecadatórios, comparando com as Administrações Tributárias ao redor do mundo, fica claro o desvio de finalidade, caracterizado pelo atrelamento da tecnocracia a um projeto de poder político do governo do momento. O corpo fiscal existe para orientar o contribuinte, para fazer cumprir a Lei e para fiscalizar, a arrecadação é a conseqüência e não a causa da fiscalização. A atividade fiscal é vinculada em qualquer lugar do mundo. Em outras palavras, isso implica dizer que o patrão do fiscal é a Lei. Qualquer ordem de superior ou norma de legislação ou administrativa que fira a Lei não pode ser respeitada sob pena de responsabilidade funcional. Para burlar o império da Lei e enfraquecer a atividade fiscal cria-se a avaliação de desempenho atrelada à remuneração, baseada em critérios subjetivos e subjugadores de avaliação. Corroborando com essa estratégia de enfraquecimento do fisco criam-se cargos de chefias perpétuos com remuneração muito superior ao fiscal comum. Está montada a estratégia de desmonte e subserviência ao governo, pois o que o chefe mandar tem de ser cumprido e respeitado se não a remuneração no final do mês não vem integral sendo a avaliação foi negativa. Fortalecendo o viés político, não bastando as avaliações de desempenho subjugadoras e subjetivas, algumas ATs chegam ao extremo de introduzirem mecanismos nas legislações que ferem os princípios constitucionais da legalidade e isonomia tributária com intuito de fazer o controle político das peças fiscais. Concedem aos chefes do alto escalão, o direito de sobrestar os trabalhos antes de as peças fiscais irem para o Conselho de Contribuintes. A melhor forma de aferir o trabalho fiscal, em uma AT séria que se pauta no cumprimento da Lei, é o controle pela Administração da qualidade do trabalho verificando se ele está dentro da Legalidade. Muitas vezes decisões dos conselhos de contribuintes, que é um órgão paritário e com viés político, tem interpretação e decisão mais favorável ao contribuinte e contra a legislação. Isso não significa que a decisão deve ser sempre seguida pelo corpo fiscal, se a decisão dos conselhos de contribuintes for contra a Lei que a Lei seja modificada.

A diferença entre a arrecadação potencial e a arrecadação real é o que podemos chamar de evasão fiscal ou gap tributário. Arrecadação potencial é aquela que uma AT obteria se conseguisse que todos os contribuintes quitassem seus débitos tributários sem exceção. Assim um indicador de eficácia é a redução da diferença entre a arrecadação potencial e real conseguido com um aumento da eficiência das ATs conseguido com o cumprimento do objetivo precípuo das ATs que é fazer de forma equânime que o contribuinte cumpra lei.

Uma AT com missão apenas arrecadatória está na realidade alinhando seus interesses com os interesses dos fraudadores de tributo. Pois, como o objetivo se pauta apenas na arrecadação quanto maior a evasão maior serão suas possibilidades de atingimento de sua missão e suas metas. Assim quanto mais os contribuintes cumpram de forma voluntária suas obrigações restará menos espaço para o atingimento de seu indicador de eficácia que é meramente arrecadatório. Algumas ATs chegaram ao ponto de se estabelecer um prêmio de produtividade atrelado á metas de arrecadação, criando uma forma frágil e insegura de remuneração, causando insatisfação geral e enfraquecimento da força fiscal. Outras ATs chegam ao absurdo de esse prêmio não ser extensivo aos aposentados, aos enfermos, as grávidas, ao direito legal de férias e às pensionistas. Algumas outras ATs chegam a estabelecer além das metas arrecadatórias, metas atividades, desprezando o trabalho criativo e intelectual do Auditor Fiscal o equiparando a um empregado braçal apertador de parafuso e cumpridor cego de ordens. Todas essas práxis só alinham o interesse das ATs aos interesses dos fraudadores. Não há sentido alcançar um determinado volume de arrecadação sem relacioná-lo com a evasão. Portanto, quanto mais a AT for eficaz em reduzir o gap tributário mais eficaz será e mais próxima estará de cumprir sua real missão, ou seja, o cumprimento da legislação. Na prática, especialmente a evasão e a ineficácia da AT são as razões pelas quais a arrecadação real não coincide com a arrecadação potencial.

A decisão de pagar ou não pagar tributos advém, na maioria das vezes, de uma análise de custos e benefícios. O benefício representa o valor devido se não pagar o tributo e o custo equivale ao produto da quantidade que se teria de pagar se for descoberto multiplicado pela probabilidade que isso ocorra. Basicamente há três variáveis que explicam a conduta do contribuinte: a quantia, a probabilidade de ser descoberto e as sanções. A quantia é o benefício imediato que o contribuinte obteria se evadir o imposto, agregando todos os custos de cumprimento que poderiam ser evitados. A probabilidade de ser descoberto está associada com a probabilidade de ser auditado, podendo ser medida pela razão entre o número de auditorias realizadas e o número de contribuintes. Atualmente com o advento da informática sistemas de cruzamento de informações ou utilização de modelos de resultados estimando valores médios por setor econômico e selecionando declarações atípicas somam-se às auditorias. As sanções, ou penalidades, têm de ser razoáveis ao ponto de coibir a evasão e proporcionais aumentando-se gradativamente nos casos de reincidência. Em alguns países os fraudadores são objeto de revisão de exercícios anteriores e em outros os casos de reincidência são agravados com prisões. Como dito anteriormente a gradação das penalidades têm de ser superior ao custo financeiro de se captar recursos, pois, caso contrário o não pagamento de tributos vira uma fonte de recursos para o mau empresário. Para exemplificar, na Espanha o não pagamento das contribuições sociais até o seu vencimento, impõe aos devedores pesados encargos financeiros chegando a 35%, além de juros de 4,75 %, podendo ocasionar pena de prisão de um a quatro anos além das multas correspondentes.

Uma variável que pesa na decisão do contribuinte de quitar ou não seus débitos tributários é a conduta do governo. Se a conduta do governo for percebida pelos contribuintes como corrupta, injusta e/ou ineficaz, as dificuldades para arrecadar tributos tornam-se enormes. Por isso é importante que o sistema tributário seja equitativo, equânime e que os gastos sejam dirigidos para atender as prioridades sociais com eficácia. A falta de equidade tributária muitas vezes leva a certa cobertura moral para o contribuinte evadir tributos, podendo levar a um efeito imitação por parte dos contribuintes causando um grande estrago na arrecadação. É também importante a qualidade do gasto público, ou seja, quais os bens e serviços que o Estado nos oferece em troca do peso dos tributos. É muito difícil aceitar um tributo quando os recursos obtidos se destinam a finalidades reprováveis ou esbanjados ou empregados nas teias da corrupção.

A situação ideal para os Estado seria que todos os contribuintes, sem exceção cumprissem a legislação tributária sem custos. Porém o contribuinte só obedecerá a legislação e recolherá integralmente os tributos se houver um adequado monitoramento de suas atividades, for alta a propensão a ser fiscalizado e as penalidades forem razoáveis ao ponto de demover o contribuinte da prática da evasão. A AT é um redutor necessário das riquezas do Estado para que o ele maximize suas receitas tributárias. A maximização da receita tributária se obtém, não através do perseguimento de metas arrecadatórias e sim da redução da distância entre a arrecadação potencial e arrecadação real das ATs. ?

Bibliografia
• Manuais CIAT – Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
• GAP Tributário – Monografia UNISUL – Edes Marcondes do Nascimento