A
partir da Emenda Constitucional 19 sucessivas e substanciais
mudanças foram criadas promovendo mecanismos de relativização
da estabilidade e reformando até o que já havia
sido reformado, as regras de aposentadoria do funcionalismo.
As mudanças foram para o funcionalismo em geral muito
mal vindas, pois, implicou perda de direitos e rompimento de
contratos. Porém, o legislador consciente de que o futuro
das instituições públicas depende em larga
medida da salvaguarda de algumas carreiras de Estado, foi acrescido
o inciso XXII do Art. 37 e nova redação foI conferida
ao inciso IV da Art. 167, ambos da CF 88. A finalidade de ambos
dispositivos é estatuir tratamento diferenciado para
determinadas carreiras, cuja atuação eficiente,
proba e estável depende o funcionamento não só de
todas as instituições públicas, mas também
da sociedade civil.
Abaixo
reproduzimos, a título ilustrativo, os dispositivos
constitucionais acima citados e correlatos. Essa parte pode
ser desprezada para aqueles que têm consciência
dos mesmos.
Art. 37. A administração
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
X - a remuneração
dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do
art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)
XI - a remuneração e
o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos
da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos
e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória,
percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais
ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se
como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados
e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito
do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito
do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça,
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito
do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério
Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
XIV - os acréscimos pecuniários
percebidos por servidor público não serão computados nem
acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XV - o subsídio e os vencimentos
dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis,
ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos Art. 39, § 4º,
150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XVIII - a administração
fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas
de competência e jurisdição, precedência sobre os demais
setores administrativos, na forma da lei;
XXII - as administrações
tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de
carreiras específicas, terão recursos prioritários para
a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada,
inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações
fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 4º - Os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos,
a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 6º - As pessoas jurídicas
de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa.
§ 8º A autonomia gerencial,
orçamentária e financeira dos órgãos e entidades
da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público,
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão
ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 10. É vedada a percepção
simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos
arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função
pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição,
os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre
nomeação e exoneração.(Incluído
pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 11. Não serão
computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso
XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório
previstas em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de
2005)
§ 12. Para os fins do disposto
no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito
Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições
e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos
Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa
inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto
neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais
e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
Art.
39. A União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios instituirão, no âmbito
de sua competência, regime jurídico único
e planos de carreira para os servidores da administração
pública direta, das autarquias e das fundações
públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4)
§ 1º A fixação
dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório
observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
I - a natureza, o grau de responsabilidade
e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - os requisitos para a investidura; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - as peculiaridades dos cargos.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º A União, os Estados
e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação
e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção
na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios
ou contratos entre os entes federados. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Aplica-se aos servidores
ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII,
IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer
requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º O membro de Poder, o
detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais
e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado
em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação,
adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto
no art. 37, X e XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
§ 5º Lei da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios poderá estabelecer a relação
entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º Os Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio
e da remuneração dos cargos e empregos públicos. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação
de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas
correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para
aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade,
treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e
racionalização do serviço público, inclusive sob
a forma de adicional ou prêmio de produtividade. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 8º A remuneração
dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada
nos termos do § 4º. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art.
167. São vedados:
IV - a vinculação de receita
de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts.
158 e 159, a destinação de recursos para as ações
e serviços públicos de saúde, para manutenção
e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente,
pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação
de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
A
decisão de conferir as Administrações
Tributárias (AT) da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios o elevado grau de atividade essenciais
para o funcionamento do Estado torna essas carreiras diferenciadas
das demais. Aliado ao fato de serem atividades essenciais para
o funcionamento do Estado as ATs terão recursos prioritários
para a realização de suas atividades. Essas importantes
mudanças reforçam a proteção em
torno do poder de polícia tributária. O poder
de polícia em qualquer das instâncias da federação
se estrutura a partir de carreira de servidores públicos
estatutários, formada por cargos de provimento efetivo,
devidamente concursado e dotado de garantias aptas a minimizar
os efeitos nefastos da política episódica dos
governos, os governos são transitórios e o Estado é perene.
Portanto é importante frisar que:
• As competências da AT só podem ser exercidas por pessoas
jurídicas de direito público;
• Apenas o servidor público estatutário e de carreira reúne
as credenciais necessárias e suficientes para realizar tarefas da AT;
• As ATs possuem status de atividades essenciais para o funcionamento do
Estado. Isso significa dizer que o constituinte atribuiu aos fiscais o título
de carreira típica de Estado;
• O inciso IV do Art. 167, combinado com a parte final do inciso XXII do
Art. 37 asseguram as ATs vinculação das receitas dos impostos a
destinação orçamentária de recursos prioritários
para a realização de suas atividades. É como se as ATs passassem
a desfrutar de fonte orçamentária específica, destinada
a cobrir o custeio, inclusive salarial e previdenciário, da estrutura
fiscalizatória. Como o poder de tributar nada seria sem o poder de fiscalizar
e sem o poder de polícia, o constituinte houve por bem garantir à federação,
em todas as instâncias uma AT independente, não só no campo
de vista funcional, mas também, no campo econômico-financeiro.
A
doutrina internacional recomenda como forma de prevenir fraudes
e corrupção na área das contas públicas,
que o pessoal ligado ao controle e à fiscalização
estejam protegidos por uma relação especial,
estável e bem remunerados.
Segundo
o CIAT (Centro Interamericano de Adiministraciones Tributarias)
e o Professor Juarez de Freitas alguns quesitos e prerrogativas
têm de ser implementados para que se obtenha uma AT eficaz
(que reduza ao mínimo a evasão), eficiente (que
busque o cumprimento da Legislação com equidade),
independente funcionalmente e autônoma (de acordo com
a CF-88):
1.
Preservar como indelegáveis as competências relacionadas
ao lançamento por parte dos auditores fiscais, assim
como os procedimentos de ações fiscais, a arrecadação
e a cobrança;
2. Assegurar aos ocupantes dos Cargos de
Auditor a decisão em processos administrativo-tributários,
bem como a apreciação, consultas, concessão
de pedidos de isenção, anistia moratória,
remissão, parcelamento ou outros benefícios
fiscais;
3. Deve ser vedada expressamente qualquer
delegação de competência, a qualquer
título de atividades privativas de Estado, notadamente
ao exercício das atividades finalisticas de “polícia
administrativa”;
4. Os cargos diretivos e de assessoramento
superior devem ser atribuídos exclusivamente a ocupantes
da carreira de auditores fiscais;
5. Deve ser exigido concurso público
e graduação superior;
6. Deve estar expresso entre as garantias
da carreira a proibição de utilização
com fins punitivos a remoção dos integrantes
das Carreiras Típicas de Estado;
7. Deve ser assegurado que a promoção
e a lotação, bem como ocupação
de cargos diretivos, sejam baseados nos critérios
de impessoalidade;
8. Deve ser expressamente assegurada a irredutibilidade
remuneratória;
9. Deve ser assegurado ao Auditor o porte
de armas de fogo;
10. Deve ser garantida a estabilidade qualificada,
isto é, a perda do cargo apenas poderá acontecer
em situações de extrema gravidade (de preferência,
por força de mudança constitucional, com homologação
judicial da decisão administrativa) não se
aplicando a hipótese de enxugamento de pessoal trazida
pela EC 19/98;
11. Deve ser garantida e estimulada a partilha
de inteligência e informações cadastrais
no âmbito das ATs;
12. Deve ser garantido, em consoante com
a EC 42, um mínimo de recursos oriundo dos impostos
seja destinado ao aperfeiçoamento da AT, bem como
gratificações de produtividade, caso o subsídio
não seja viável politicamente;
13. Amplitude de proventos entre o início
e final de carreira não superior a 30 % ;
14. Deve estar expresso entre os princípios
que orientam as ATs a independência funcional e a autonomia
(essa última em diapasão com o discurso constitucional);
15. Deve se estabelecer um código
de conduta rigoroso que defina normas éticas e profissionais
de rendimento e comportamento de todos os funcionários
para apurar efetivamente as infrações;
16. Incompatibilidade absoluta de o profissional
exercer atividades de assessoramento a contribuintes, ou
participar da diretoria de empresas ou consultorias;
17. Normas estabelecendo precisa carreira
administrativa e regulando os quesitos de recrutamento, incorporação
e promoção exclusivamente por base no mérito;
18. Remuneração do quadro
de funcionários de acordo com a oferecida no mercado,
para similares qualificações técnicas,
possibilitando atrair mão de obra qualificada e reter
os indivíduos treinados e com idoneidade necessária
para o cumprimento das funções;
19. Independência da AT para definir
suas políticas e estratégias controlando o
cumprimento das obrigações tributárias,
mediante estrita aplicação da lei, sem a concessão
de favores ou interferência de autoridades superiores
e qualquer membro do poder político;
20. Garantia de que todos os funcionários
possuam uma posição livre de influências
políticas e exclusão do serviço, se
tiverem desempenho e comportamento ético inadequado.
21. Traçar planos de longo prazo,
de forma que possibilite a extirpação total
da evasão, melhorar a produtividade e simplificar
os procedimentos
22. Desenvolvimento de processos de controle
internos, para garantir o cumprimento de processos estabelecidos;
23. Que haja consulta e participação
das ATs na formulação de normas relativas à tributação;
24. Desenvolvimento de planos de capacitação
que assegurem o aperfeiçoamento técnico e atualização
permanente dos funcionários;
25. Que os funcionários tenham autoridade
suficiente para levar a cabo suas funções e
responsabilidades, e que prestem conta da maneira que estão
usando sua autoridade;
26. Existência de código de
defesa do contribuinte disciplinando as relações
fisco-contribuinte;
27. Existência de um conselho de política
tributária filtrando as técnicas e distorções
sócio-econômicas, antes de a matéria
seguir para o Legislativo;
28. Escolha do dirigente máximo da
Administração Tributária pelo chefe
do Executivo a partir de uma lista tríplice com eleição
pelos pares integrantes da carreira respectiva, e aprovação
pelo poder Legislativo mediante sabatina;
29. Rotatividade nos cargos de chefia com
duração não superior a dois anos, sendo
que com aquiescência dos subordinados reeleito por
no máximo mais dois anos, e processo democrático
na eleição dos chefes;
30. Remuneração dos cargos
de chefia não superior a 20% da remuneração
que o funcionário percebia anteriormente;
31. Plano de carreira condizente com o status
de Carreira Típica de Estado;
32. Mandato do dirigente da AT não
coincidente com o mandato do chefe do Executivo;
33. Corregedoria tributária ocupada
por funcionário da mesma carreira para avaliação
dos funcionários imune as influências políticas
e governamentais;
34. Escola de formação e educação
tributária;
35. Prestação de contas e
resultados (accountability) à população;
36. Existência de um Código
Tributário;
37. Lei Orgânica do Fisco.
Há um
fato que incomoda alguns dirigentes de algumas ATs: o aumento
de suas responsabilidades de gestão com a implementação
da autonomia e/ou independência das mesmas. Alguns países
adotam uma forma de contabilidade analítica cujo intuito é medir
a performance, prestar contas à sociedade e avaliar
a eficácia da AT. Em uma AT dirigida por políticos é muito
difícil distinguir o âmbito político e
o administrativo e muito mais difícil aferir as responsabilidades
respectivas. Certamente, por isso que alguns dirigentes são
contra a autonomia e independência das ATs. Por essas
e outras razões são de suma importância
os itens: 14,15,19,20,28,29,30, 31,32 e 35.
Na
realidade não há, dentre os itens citados um
mais importante ou menos importante que os outros. O que existe é uma íntima
conexão e interdependência entre eles e isso forma
o tecido da carreira típica de Estado da Fiscalização
Tributária em consonância com os Princípios
Constitucionais Tributários e da Administração
Pública de nosso país.
Grande
parte das prerrogativas acima citadas deverá estar contida
na Lei Orgânica da Administração Tributária
(LOAT). A valorização das Carreiras Típicas
de Estado, como está assegurado na Constituição, é um
passo decisivo para a construção de uma sociedade
justa, na qual seja possível assegurar os direitos fundamentais
do cidadão, com uma tributação justa,
livre de vícios, livre da ingerência política
e equânime. 
Bibliografia:
• Manuais CIAT
• Juarez Freitas – Carreira de Estado: Administração
Tributária
• Constituição República Federativa do Brasil – CF/88
• Marco de Referência da LOAT do Estado de Minas Gerais – SINDIFISCO-MG