Ementa: Eleitoral e Financeiro. Restrições de final de mandato. Reajustes e Plano de Carreiras. Interpretação teleológica do art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/97 c/c o art. 21, parágrafo único, da LRF.

Isabele Marques Sahb Nóbrega
Procuradora do Estado

Vem à apreciação desta Procuradoria Consultiva, mediante provocação da Exma. Sra. Secretária da Fazenda, questionamento atinente à possibilidade de se editar lei instituidora de Plano de Carreiras, Cargos e Vencimentos no período compreendido entre 04 de abril e 04 de junho do corrente ano, tendo em vista as limitações temporais impostas pela Lei nº 9.504/97 e pela Lei Complementar nº 101/00.

Trata-se de questão específica cujo deslinde não foi explicitamente traçado no Parecer PGE nº 116/06, estando a merecer desta feita análise circunstanciada e conclusiva a respeito. Ei-la, pois.

1- A vedação contida no art. 73, VIII, da Lei Eleitoral.

O art. 73 da Lei n° 9.504/97 veda condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos no pleito eleitoral, dentre as quais o inciso VIII consignou a proibição de se conceder revisão geral de remuneração aos servidores públicos da circunscrição do sufrágio, a partir do dia 04 de abril, em percentual superior à corrosão inflacionária apurada ao longo do ano da eleição.

Isto significa, em outros termos, que a revisão geral admitida sem qualquer restrição pela lei eleitoral deve cingir-se apenas à reposição da perda do poder aquisitivo ocorrida já dentro do ano da eleição, não se levando em conta os últimos doze meses anteriores à data-base, como seria de regra nos procedimentos de revisão geral realizados em períodos ordinários. Destarte, o próprio direito constitucional à revisão geral (art. 37, X, CF) tem seu efeito mitigado pela restrição sob análise, restando trancada, no chamado período suspeito, a possibilidade de se promover a correção remuneratória dos servidores em valor que exceda as perdas havidas no curso do ano eleitoral.

Esta foi precisamente a inteligência firmada pelo Colendo Tribunal Superior Eleitoral em resposta à Consulta n° 782 – classe 5° - DF, cuja decisão restou assim ementada:

RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 14, Tomo 1, Página 420
Ementa: Revisão geral de remuneração de servidores públicos - Circunscrição do pleito - Art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97 - Perda do poder aquisitivo - Recomposição - Projeto de lei - Encaminhamento - Aprovação.
1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional.
2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução/TSE nº 20.890, de 9.10.2001.
3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela lei eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral.
4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas.

Do voto do Min. Relator, onde consta remissão ao opinativo técnico da Assessoria Especial da Presidência, merece transcrição o seguinte excerto, bastante elucidativo sobre o alcance da norma:

“Item 2 – O inciso X do art. 37 da CF, que assegura a revisão geral anual aos servidores públicos, sofre limitação pelo disposto no inciso VIII do art. 73 da Lei nº 9.504/97 – que veda a revisão geral da remuneração que ao valor da perda do poder aquisitivo dos servidores em ano eleitoral na circunscrição do pleito desde o dia 9 de abril de 2002 (180 dias antes do pleito), conforme estabelecido na Res./TSE nº 20.890 (Calendário 2002), até a posse dos eleitos. Desta forma, entendemos que o encaminhamento de projeto de lei de revisão geral antes do período vedado não caracteriza ilegalidade. Após o dia 9 de abril de 2002, parece-nos, vigora a vedação inscrita no inciso VIII do art. 73 da Lei nº 9.504/97, ou seja, restringe a revisão à perda do poder aquisitivo dos servidores públicos ao longo do ano eleitoral, não além desse valor, até a posse dos eleitos.

Item 3 – Encaminhado o projeto de lei de revisão geral antes do período de restrição inscrito na lei (9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos), a lei não proíbe a aprovação do projeto de revisão geral durante este lapso de tempo, desde que restrito apenas ao valor que não exceda a perda do poder aquisitivo no período.” (grifos nossos)

Conforme se depreende, qualquer revisão remuneratória que extrapole o índice inflacionário acumulado no ano eleitoral encontrará óbice nas amarras do indigitado preceito legal. A título de exemplificação, considerando hipoteticamente uma inflação de 3% apurada no primeiro quadrimestre deste ano, se o gestor público resolve editar lei no mês de maio com o intuito de proceder à revisão geral, fixando um aumento na ordem de 4%, tal conduta certamente estará inquinada de ilicitude, por constituir, sob a ótica da legislação eleitoral, conduta desequalizadora entre os candidatos.

Ora, partindo de tal premissa, e ainda sob os contornos fáticos do exemplo acima delineado, a mesma ilegalidade estaria cristalizada em diplomas normativos editados já no período de vedação com vistas a dispor sobre reajuste vencimental de determinadas categorias de servidores.

Como é sabido, os reajustes contemplam mais que a mera reposição do poder aquisitivo da moeda, conferindo aumento real aos vencimentos. Assim, não seria razoável supor a legitimidade de uma tal política remuneratória que viesse a beneficiar apenas alguns ou quase todos os servidores, se nem mesmo a revisão geral pautada em índices inflacionários de período anterior ao ano da eleição poderia ser validamente manejada.

Afronta qualquer lógica jurídica conceber a possibilidade de um governante conferir a 90% de seus servidores um índice de reajuste bem superior às perdas inflacionárias, sem que, no entanto, pudesse conceder a todos, como revisão geral, o percentual equivalente à inflação dos últimos dozes meses. Por evidente, se a última hipótese foi erigida pelo legislador como conduta tendente a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos, estando, por isso, vedada, com mais razão ainda deve ser obstada qualquer medida de reajustamento efetivo dos servidores.
A se admitir que os reajustes estariam imunes ao regramento eleitoral, cuja tese ancora-se exclusivamente na interpretação gramatical do dispositivo, restaria vulnerada a própria teleologia da norma, a qual, sem laivo de dúvida, visa a coibir a ilegítima encampação de determinada candidatura pelo aparato estatal, evitando especificamente que algum concorrente venha a se beneficiar reflexamente, em detrimento dos demais, de políticas remuneratórias de pessoal de cunho oportunista e nitidamente eleitoreiras.

Em atenção à finalidade da norma, os reajustes setoriais, a par de encetar tratamento anti-isonômico entre categorias de servidores, valendo-se de aplicação de índices que não guardam relação de proporcionalidade com o decréscimo do poder aquisitivo, ilimitados em relação à inflação, com muito mais razão podem dar ensejo a favorecimento indevido de algum candidato. De fato, é prática usual a utilização da máquina administrativa a partir da concessão de aumentos de vencimentos, concessão de gratificações, adicionais casuísticos e outras formas de oferta de vantagens a servidores que, ante a concentração e organização, acabam por constituir-se em importantes e decisivos cabos eleitorais, cujos efeitos nefastos a norma restritiva sob enfoque visa precisamente coligir.

Como adverte Luís Roberto Barroso, em sua obra “Interpretação e Aplicação da Constituição”, embora o espírito da norma deva ser pesquisado a partir de sua letra, o intérprete que estancar sua linha de raciocínio na interpretação literal, de regra, correrá o risco de que tal apego ao texto possa conduzir à injustiça, à fraude e até ao ridículo. O autor afirma ainda que “com relativa freqüência, o Supremo Tribunal Federal estigmatiza o uso da interpretação literal, por geradora de iniqüidades” e cita diversos precedentes daquela Corte em abono à sua assertiva.

De outra parte, Carlos Maximiliano não hesita em proclamar o método teleológico como o preponderante na interpretação, cumprindo ressaltar de suas lições a seguinte:

“Toda prescrição legal tem provavelmente um escopo, e presume-se que a este pretenderam corresponder os autores da mesma, isto é, quiseram tornar eficiente, converter em realidade o objetivo ideado. A regra positiva deve ser entendida de modo que satisfaça aquele propósito; quando assim se não procedia, construíram a obra do hermeneuta sobre a areia movediça do processo gramatical.”

E mais adiante, prossegue o mestre, voltado especificamente para as regras interpretativas na seara do Direito Público: “o fim para que foi inserto o artigo na lei sobreleva a tudo. Não se admite interpretação estrita que entrave a realização plena do escopo visado pelo texto. Dentro da letra rigorosa dele procure-se o objetivo da norma; seja este atingido, e será perfeita a exegese. (...) Quando as palavras forem suscetíveis de duas interpretações, uma estrita, outra ampla, adotar-se-á aquela que for mais consentânea com o fim transparente da norma positiva”.

Em regresso ao caso sob exame e tendo em vista a finalidade de norma inserta no art. 73, VIII da Lei nº 9.504/97, a aplicação de tais regras de hermenêutica só nos pode levar à conclusão de que, seja mediante revisão geral que exceda a inflação apurada no ano da eleição, como dita a literalidade da lei, seja mediante reajustes gerais e setoriais, como já explicitado, todos estes mecanismos estão uniformemente sob a pecha de suspeição e conseqüente impedimento, como condutas aptas a desequalizar a disputa eleitoral, malferindo os Princípios da Impessoalidade e da Moralidade.

2. A edição de Planos de Carreiras, Cargos e Vencimentos.

Entende-se por Plano de Carreiras, Cargos e Vencimentos o conjunto de diretrizes e regras que regulam o desenvolvimento profissional dos servidores titulares de cargos que integram determinada carreira, constituindo-se em instrumento de gestão do órgão ou entidade que o abriga.

Nesse diapasão, a reestruturação de carreiras e as reclassificações funcionais de determinadas categorias de servidores, em rigor, não encontrariam amarras na Lei Eleitoral nem tampouco na Lei de Responsabilidade Fiscal. Explica-se.

Dentre as prescrições do art. 73 da Lei nº 9.504/97, não há qualquer óbice temporal à edição de leis que cuidem dos chamados planos de carreira. O empecilho inafastável é em relação a reajustamento e a revisão geral em patamar excedente às perdas inflacionárias apuradas no ano da eleição, mas nada impede que seja aprovada lei, mesmo no período de proibição, conferindo a algum segmento de servidores uma política de desenvolvimento profissional na carreira.

É certo, porém, que sob o rótulo de um Plano de Carreira não pode estar ocultada a mera intenção de se implementar, por via oblíqua, reajuste de salários, como forma de costear a proibição encartada no inciso VIII do art. 73 da Lei Eleitoral. Sob essa perspectiva, a criação casuística de novas vantagens remuneratórias ou o reenquadramento dos servidores com alteração do piso vencimental, aplicado de forma indistinta e geral a todos os integrantes da carreira, não pode ser admitido, após 04 de abril do ano corrente, por infringência direta ao comando legal que veda reajustamento de remuneração dos servidores públicos a partir dessa data, ainda que esteja sob o manto de um PCCV.
Somente com essa abordagem interpretativa é possível conferir alguma operacionalidade à norma e garantir o cumprimento de seu desiderato. Bem por isso, a Resolução TSE n° 21.054, de 02.04.02, ao assegurar que “a aprovação pela via legislativa de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição contida no art. 73, inciso VIII, da Lei n° 9.504, de 1997”, deve ser compreendida de forma sistêmica com a Resolução n° 21.296 (CTA nº 782 DF), de data posterior, a qual veda qualquer aumento excedente do patamar inflacionário do período eleitoral. Não é desnecessário lembrar, com o eminente Ministro Eros Grau, da Corte Máxima de Justiça, que não se interpreta o Direito em tiras. Muito pelo contrário: a interpretação de qualquer norma jurídica é também interpretação de todo o Direito.

Por outro lado, poder-se-ia admitir apenas a criação das vantagens ex facto temporis, como os adicionais por tempo de serviço, cujo período aquisitivo se cumpra para o futuro, já que estas, por sua própria natureza, não dão ensejo à manipulação com fins eleitoreiros, a depender apenas do implemento de condição objetiva: o tempo.

Também o regramento atinente a promoções e progressões funcionais estaria desimpedido, até porque não se tratam de vantagens remuneratórias, e sim formas de desenvolvimento na carreira, a partir de requisitos de capacitação ou mérito profissional (merecimento) ou, ainda, de antigüidade, beneficiando apenas aqueles que cumprem os condicionantes legais, sujeitando-se, ademais, à existência de vagas.

De outra parte, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 21, parágrafo único, tem-se que os atos vinculados que concretizam a mera execução de lei pré-existente não estarão coibidos, sob pena de paralisar-se o funcionamento da máquina administrativa ou atentar-se contra direitos regularmente constituídos dos servidores. Não é o fim da norma vedatória, evidentemente. Este é o entendimento já pacificado na doutrina pátria especializada e também nos Tribunais de Contas dos Estados, a exemplo da Corte de Pernambuco que assentou idêntico entendimento na Decisão TC nº 118/01, cujo teor segue ora transcrito:

“ Conforme estabelece o parágrafo único do artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, 04.05.2000, é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular, do respectivo Poder ou órgão, referido no artigo 20. A vedação não alcança atos vinculados decorrentes de direitos já assegurados constitucionalmente ou legalmente, independentes da vontade do gestor, a exemplo de férias, qüinqüênios ou salário-família”. (grifos nossos)

Considerando a evidente intersecção entre os dois diplomas normativos aventados, é mister que se proceda à análise sistêmica das leis de modo a depurar, na prática, as reais restrições impostas ao administrador público neste ano de pugna eleitoral. Vejamos.

Em virtude da inteligência firmada acerca do art. 21, parágrafo único, da LRF, os atos de concessão de vantagens reguladas em lei editada anteriormente ao período de vedação podem ser realizados validamente nos últimos 180 dias do mandato. Em ano eleitoral, porém, sucede que a aprovação de tais leis concessivas de novas vantagens remuneratórias não poderá ocorrer nos 180 dias finais do mandato, só podendo advir, por força dos ditames da Lei nº 9.504/97, até os 180 dias anteriores ao pleito (e não ao fim do mandato), o que significa dizer até 04 de abril do corrente ano de 2006.

3. Conclusão.

Do exposto, qualquer concessão de vantagem remuneratória, seja qual for o nomen juris adotado, a título de aumento vencimental, gratificação, adicional, reenquadramento ou quejandos, estejam ou não no bojo de um Plano de Carreiras, mas que em sua essência importem reajuste, à exceção apenas dos adicionais por tempo de serviço, conforme já esclarecido, só poderá ser veiculada em norma cujo processo legislativo esteja encerrado antes do dia 04 de abril. No interregno entre esta data e o dia 04 de julho, quando começam a vigorar os impeditivos da LRF, apenas seria lícito admitir a edição de leis de reestruturação de carreiras que singelamente disponham sobre o desenvolvimento profissional de uma dada categoria funcional, regulando promoções, progressões, sem o manejo de artifícios tendentes a disfarçar aumentos remuneratórios. A partir de 04 de julho e até o final do mandato, o Chefe do Executivo não poderá encaminhar novos projetos de lei que acarretem despesa de pessoal, mas somente poderá praticar atos em concretização de leis anteriores, nos termos já expendidos.

É o parecer.

Recife, 29 de março de 2006.

Isabele M. Sahb Nóbrega
Procuradora Chefe da Consultiva