TEXTO 3

O Fisco e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Comando de Mobilização

O governo, por meio do senhor secretário de Fazenda e seus prepostos, tem se esforçado no sentido de nos convencer que a situação financeira do Estado não permite que ele atenda nossa pauta de reivindicações. Nesta empreitada, lança mão de argumentos que nos parecem falaciosos. Entre estes, recorrem freqüentemente aos limites impostos pela Lei Complementar 101/00, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal.

Em uma das reuniões, o secretário afirmou que o SINDIFISCO-MG está equivocado quando afirma que nossa condição de carreira essencial de Estado nos coloca em condição diferenciada frente às imposições da referida lei. Ele tentou demonstrar que está seguro de que nossa situação é a mesma dos demais servidores no que se refere aos limites de gasto com pessoal. Com isto, o secretário espera gerar dúvidas no meio da categoria enfraquecendo os fundamento de viabilidade e o caráter de recomposição salarial de nossa reivindicação.

Os esclarecimentos que ora prestaremos dirigem-se mais à categoria fiscal, posto que o senhor secretário bem sabe que o não atendimento de nossa reivindicação deve-se às outras prioridades do governo e não à LRF. Inicialmente, esclarecemos que a posição do secretário deve se basear, no máximo, em algum parecer interno. Isto porque o Poder Judiciário, a quem cabe dizer o Direito, ainda não se manifestou diretamente sobre esta questão. Assim, se existir algum parecer interno, ele deve ser considerado nos estreitos limites de um parecer e não com se fosse a verdade indubitável.

Tanto o SINDIFISCO-MG quanto a Affemg se sentem em uma posição muito confortável para discutir qualquer tema relacionado com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ocorre que desde a edição desta lei, que se deu em 4 de maio de 2000, as entidades representativas do Fisco em nível regional ou nacional dedicaram muitos esforços para compreensão das alterações introduzidas por esta lei e outras com o mesmo sentido.

Prevendo que no futuro os governos fariam uso das regras ali dispostas, o SINDIFISCO-MG, Affemg, Fenafisco, Unafisco, Febrafite, Fenafim, entre outras entidades, buscaram entender o alcance das inovações a partir da Emenda Constitucional 19, passando, também, pela Lei Complementar 101 ( LRF). Para tanto, em algumas oportunidades teve que recorrer ao auxílio de juristas do calibre de Celso Antônio Bandeira de Melo, Maria Silvia Zanella, Juarez Freitas, entre outros. Queremos dizer com isto que, para nós, o tema é recorrente e velho.

A Lei Complementar 101, em conformidade com a natureza própria de uma lei complementar, estabelece princípios e regras relativas às finanças públicas com eficácia nacional. Neste momento, não abordaremos o conteúdo ideológico desta lei. Seu conteúdo ideológico reflete-se, principalmente, em sua finalidade que, em última análise, visa garantir os recursos necessários para o pagamento dos encargos da dívida pública. Abordaremos mais o ponto em questão, qual seja, o limite estabelecido para gasto com pessoal e a condição diferenciada da Administração Tributária frente a esta regra.

A Lei Complementar 101 encontra-se estruturada em dez capítulos, todos relativos a algum aspecto da gestão financeira, passando entre outros pelos seguintes pontos: planejamento, receita pública, despesa pública, dívida pública, transferência voluntária e para o setor privado, controle e fiscalização da gestão. O ponto em questão encontra-se regulado nos artigos 19 e 20 abaixo transcritos.

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;

Para compreensão destas regras devemos fazer duas considerações iniciais. Primeiramente, ressalta-se que os percentuais estabelecidos representam um quociente entre a despesa com pessoal e a receita corrente líquida. Em seguida, devemos observar que os limites são globais, não cuidando, portanto, das especificidades do gasto estabelecidas em outras normas constitucionais ou infraconstitucionais.

Exatamente por saber que estes percentuais são determinados tanto pela despesa quanto pela receita, o legislador infraconstitucional estabeleceu algumas regras para as duas variáveis. Sabendo que a receita tributária própria compõe a receita corrente liquida, a lei restringe as possibilidades para renúncia fiscal. Discussão interessante seria avaliarmos se o Estado de Minas Gerais está cumprindo o artigo 14 da LRF em todas as formas de benefício fiscal que caracterizam renúncia, conforme os incisos I e II, parágrafos 1° e 2°, que assim dispõem:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

Mas, deixemos esta discussão para outro momento e voltemos à questão dos limites. Afirmamos, acima, que o limite é global e a lei não regula outros aspectos do gasto com pessoal. Isto significa que a compreensão das regras da gestão financeira não se restringe ao disposto nesta lei. Somente para exemplificar, a própria Constituição Federal, em seus artigos 198 e 212 estabelece normas relativas ao gasto na saúde e educação. Reafirmando, a Lei Complementar 101 não esgota o regramento para gestão financeira. Por esta razão, não poderá o gestor alegar os limites globais da LRF para deixar de aplicar os percentuais estabelecidos para estes setores, pois eles têm regras próprias com recursos prioritários. Isto é importante para compreendermos a situação da Fiscalização frente a estes mesmos limites.
Salientamos que desde a edição desta lei, em maio de 2000, as entidades representativas do Fisco agiram no sentido de retirar a Administração Tributária desta vala comum, por entender que nossa função estratégia exigia uma proteção especial. O trabalho de estudo e convencimento do setor político foi intenso e, por fim, o Congresso Nacional cedeu às consistentes argumentações e decidiu incluir no texto da Constituição Federal, normas diferenciadoras da Administração Tributária, inclusive no que se refere à gestão financeira.
Foi neste sentido que, em 2003 promulgou-se a Emenda Constitucional 42. Relembramos aos colegas que, naquela época, a Fenafisco tinha em sua direção nosso colega Severino Ribeiro. Todas as entidades regionais do Fisco, a exemplo do SINDIFISCO-MG, se uniram com as entidades nacionais como a Fenafisco, Febrafite e Unafisco, na discussão e convencimento para aprovação das regras dispostas no inciso XXII do artigo 37 e inciso IV do artigo 167, ambos da Constituição Federal. Assim, mais do que compreender o alcance das regras ali contidas, foram nossas entidades que participaram de sua elaboração, nos limites permitidos pelo processo legislativo. Portanto, talvez o secretário não saiba mas, antes mesmo do início deste governo, o SINDIFISCO-MG já cuidava desta matéria sobre a qual hoje ele se diz entendedor. Abaixo as regras introduzidas pela Emenda 42:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Art. 167. São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Observem, colegas, que no inciso XXII do artigo 37, o constituinte derivado dispõe sobre recursos prioritários e, no inciso IV do artigo 167, ele vai mais além e viabiliza, inclusive, a vinculação de receita para financiar as atividades da Administração Tributária.

Principalmente em razão das alterações no texto da Constituição ocorridas após a edição da chamada LRF, a interpretação dos artigos 19 e 20 deve se ajustar aos novos mandamentos. Seguindo o raciocínio próprio de uma interpretação sistemática, o ilustre jurista Juarez Freitas reconhece, de forma firme e consistente, a posição diferenciada assumida pela Fiscalização, inclusive, frente à regra disposta pela Lei Complementar 101. O referido professor defende sua posição de forma clara na publicação: CARREIRA DE ESTADO ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA.

O senhor secretário afirmou que o SINDIFISCO-MG está equivocado quando afirma que nossa condição de carreira de Estado nos coloca em situação diferenciada frente a LRF. No entanto, ele não apresentou os fundamentos sobre os quais firmou sua posição. Por certo, crê que basta o argumento de autoridade que ele julga ter sobre a matéria. Discordamos frontalmente.

Sabemos que não é o caso de ficarmos discutindo aspectos e pareceres jurídicos. Isto porque, em nossa opinião e, provavelmente, do secretário também, os impedimentos apontados são meras desculpas. Na verdade, o que falta para o governo atender nossa reivindicação é nos incluir entre suas prioridades. Mesmo assim, julgamos ser necessário prestar estas informações à categoria fiscal, para que ela se sinta segura quanto ao que vem sendo afirmado pelo SINDIFISCO-MG e Affemg. Firmamos nossa posição depois de intenso e demorado esforço, que começou bem antes deste governo iniciar.